時間：2012-10-25來源：中國水利雜志
強(qiáng)化執(zhí)法效能建設(shè)
保障山東水利改革發(fā)展
山東省水利廳廳長 杜昌文
山東省以強(qiáng)化執(zhí)法效能建設(shè)為核心，全面提高水利依法行政水平。目前，全省已有8個市和100多個縣實(shí)行了水利綜合執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)了一支隊伍對外、集中執(zhí)法收費(fèi)，建立了統(tǒng)一、高效、規(guī)范的綜合執(zhí)法體制。全省已建立起各種形式的水利與公安聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)127個，有正式警員220余人，協(xié)警350余人。建立了水政執(zhí)法巡查制度、水行政許可稽查制度和重大水事違法案件掛牌督辦制度。全省建立了5 000多人的水政監(jiān)察隊伍，建立完善了省、市、縣三級水利執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)。維護(hù)良好的水事秩序，促進(jìn)水利又好又快發(fā)展，保障水資源可持續(xù)利用，要求必須加大水行政執(zhí)法力度，切實(shí)提高水行政執(zhí)法效能。近年，山東省把認(rèn)真貫徹《中共中央國務(wù)院關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》作為總抓手、總綱領(lǐng)，把依法管水作為加快水利改革發(fā)展的重要舉措，以強(qiáng)化執(zhí)法效能建設(shè)為核心，進(jìn)一步加大水行政執(zhí)法工作力度，全面提高水利依法行政水平，為水利改革發(fā)展提供了有力支撐和堅強(qiáng)保障。
一、健全執(zhí)法體制機(jī)制
堅持依法管水，切實(shí)做到執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，首要任務(wù)是加快建立健全權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的水行政執(zhí)法體制。為此，山東著眼于增強(qiáng)執(zhí)法能力，積極探索從體制上、源頭上改革和創(chuàng)新水行政執(zhí)法工作，逐步理順了水行政執(zhí)法體制機(jī)制。
一是大力推行水利綜合執(zhí)法。為從根本上解決系統(tǒng)內(nèi)部存在的多頭執(zhí)法、力量分散、效率低下等問題，自2003年年底開始，山東在全國水利系統(tǒng)率先開展了水利綜合執(zhí)法工作。按照先試點(diǎn)、后推廣的原則，選取兩批共31個單位作為試點(diǎn)，理順執(zhí)法職能，整合執(zhí)法力量，建立健全專職執(zhí)法隊伍，集中行使監(jiān)督檢查、行政處罰、行政征收、行政強(qiáng)制等執(zhí)法職能，相對集中行政許可職能。在試點(diǎn)基礎(chǔ)上，于2007年在全省全面推開。目前，全省已有8個市和100多個縣實(shí)行了水利綜合執(zhí)法，實(shí)現(xiàn)了一支隊伍對外、集中執(zhí)法收費(fèi)，建立了統(tǒng)一、高效、規(guī)范的綜合執(zhí)法體制，執(zhí)法效能明顯提高，同時樹立了水行政執(zhí)法的良好形象。
二是大力推行部門聯(lián)合執(zhí)法。由于水事案件涉及面廣、執(zhí)法難度大，單靠水利部門自身的力量查處起來非常困難。為此，山東積極推行部門聯(lián)合執(zhí)法工作，與公安、法院、紀(jì)檢監(jiān)察、政府法制等部門建立起經(jīng)常性的工作聯(lián)系和協(xié)調(diào)機(jī)制，積極爭取有關(guān)部門大力支持和密切配合，形成依法管水的強(qiáng)大合力。重點(diǎn)推進(jìn)水利與公安聯(lián)合執(zhí)法，通過在水利部門設(shè)立水利治安辦公室或水利警務(wù)區(qū)，在重點(diǎn)水利工程管理單位設(shè)立水利公安派出所或警務(wù)室，確保查處重大水事案件都有警力支持，重點(diǎn)水利工程都有警力保護(hù)。目前，全省已建立起各種形式的水利與公安聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)127個，有正式警員220余人、協(xié)警350余人，有效解決了水行政執(zhí)法難度大、缺乏人身強(qiáng)制措施及違法分子暴力抗法、威脅執(zhí)法人員人身安全等問題。
三是大力推行系統(tǒng)聯(lián)動執(zhí)法。為解決水政執(zhí)法隊伍各自為戰(zhàn)、缺乏協(xié)作配合的問題，山東大力推行系統(tǒng)內(nèi)部上下、左右的聯(lián)動執(zhí)法，把執(zhí)法力量整合起來，有效解決執(zhí)法力量不足的矛盾，形成執(zhí)法合力。上下級之間以及市與市、縣與縣之間經(jīng)常開展聯(lián)動執(zhí)法行動，在查處重大水事案件或開展重大執(zhí)法行動時，由上級水利部門統(tǒng)一組織協(xié)調(diào)，調(diào)動多個地方的執(zhí)法力量，形成相互配合、團(tuán)結(jié)協(xié)作的良好執(zhí)法局面。特別針對邊界河道、水庫存在的違法行為，山東每年都組織協(xié)調(diào)有關(guān)市、縣開展聯(lián)合執(zhí)法，并建立相關(guān)邊界執(zhí)法協(xié)調(diào)機(jī)制，取得了很好的執(zhí)法效果。
二、創(chuàng)新水行政執(zhí)法制度
為全面提高水行政執(zhí)法效能，山東建立了水政執(zhí)法巡查制度、水行政許可稽查制度和重大水事違法案件掛牌督辦制度等三項執(zhí)法制度，從而實(shí)現(xiàn)了對水事行為事前、事中、事后的全方位監(jiān)管。
一是著眼于從被動執(zhí)法向主動執(zhí)法轉(zhuǎn)變，執(zhí)法關(guān)口前移，建立水政執(zhí)法巡查制度。轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，從被動執(zhí)法向主動執(zhí)法轉(zhuǎn)變，把開展執(zhí)法巡查作為水政執(zhí)法的重要環(huán)節(jié)來抓，對水事違法案件做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處理，既避免不必要的損失，又減小了執(zhí)法難度。巡查工作實(shí)行分級負(fù)責(zé)制，各級水政監(jiān)察隊伍根據(jù)巡查部位重要程度和發(fā)案頻率等情況確定巡查頻次，對轄區(qū)內(nèi)重點(diǎn)河道、大中型水庫、重點(diǎn)水利工程設(shè)施、重要水源地、水事案件易發(fā)地等每周至少巡查一次，其他部位和重點(diǎn)取用水戶每月至少巡查一次，確保水事違法行為被及時發(fā)現(xiàn)并得到依法處理。
二是著眼于解決重許可審批、輕事后監(jiān)管問題，加強(qiáng)對實(shí)施行政許可事項活動的監(jiān)督檢查，建立水行政許可稽查制度。長期以來，水利部門一直存在重審批、輕監(jiān)管的現(xiàn)象，往往是一批了之。由于后續(xù)監(jiān)管跟不上，導(dǎo)致在項目實(shí)施過程中有大量違法行為發(fā)生。為徹底改變這種局面，山東建立了水行政許可稽查制度，加大對取水許可、河道建設(shè)項目許可、水土保持方案審批等項目實(shí)施過程的監(jiān)督檢查力度，重點(diǎn)檢查被許可人從事水行政許可事項的活動是否符合準(zhǔn)予許可時所確定的條件、標(biāo)準(zhǔn)、范圍、期限、數(shù)量、方式等，是否履行了法定義務(wù)，及時發(fā)現(xiàn)和查處許可事項實(shí)施過程中的違法行為。按照分級管理、誰許可誰稽查的原則，省、市、縣三級水行政主管部門分別負(fù)責(zé)對本級批準(zhǔn)的許可項目進(jìn)行稽查，每個許可項目實(shí)施過程中至少要實(shí)地稽查一次，對發(fā)現(xiàn)的違法行為及時責(zé)令停止，需要立案查處的按照法定程序辦理，有效減少了水事違法案件的發(fā)生，進(jìn)一步規(guī)范了水行政許可程序。
三是著眼于樹立水行政主管部門的執(zhí)法權(quán)威，排除執(zhí)法辦案阻力，建立重大水事違法案件掛牌督辦制度。對部分嚴(yán)重違反水法律法規(guī)的水事違法案件，由上級水行政主管部門提出明確要求，督促下級水行政主管部門依法履行職責(zé)，限期完成案件查處任務(wù)。各市水利部門負(fù)責(zé)對所屬縣（市、區(qū)）發(fā)生的重大水事案件進(jìn)行掛牌督辦，市級難以查處的由省水利廳掛牌督辦，省水政監(jiān)察總隊對掛牌督辦案件進(jìn)行全過程跟蹤監(jiān)督，必要時派出督導(dǎo)組現(xiàn)場督辦或直接進(jìn)行查處。2010年以來，山東對16起重大水事違法案件進(jìn)行了掛牌督辦，要求當(dāng)?shù)厮块T限期進(jìn)行查處，并將督辦文件抄送當(dāng)?shù)厝嗣裾Ｄ壳埃?4起案件已得到依法查處或取得重大突破。
三、完善水行政執(zhí)法保障
水行政執(zhí)法是各級水行政主管部門的法定職責(zé)，直接關(guān)系到法律的尊嚴(yán)、政府的權(quán)威和水利部門的社會形象。山東在積極推進(jìn)執(zhí)法效能建設(shè)的同時，高度重視執(zhí)法保障建設(shè)，著力為水利依法行政提供有力保障和良好外部環(huán)境。
一是加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。做大水利靠投入，做強(qiáng)水利靠執(zhí)法。加快水利改革發(fā)展特別是實(shí)施最嚴(yán)格水資源管理制度，要求必須有最嚴(yán)格的水利執(zhí)法做保障。近年，各級水利部門正逐步轉(zhuǎn)變"重建輕管"的傳統(tǒng)意識，把水行政執(zhí)法提上重要議事日程，放到突出位置來抓。在專列水政執(zhí)法預(yù)算科目的同時，山東每年從征收的河道工程維護(hù)管理費(fèi)、水資源費(fèi)等水利規(guī)費(fèi)中列支400萬元，用于配備執(zhí)法裝備、組織開展執(zhí)法活動等，為隊伍建設(shè)和執(zhí)法工作開展提供了可靠的經(jīng)費(fèi)保障。
二是強(qiáng)化隊伍建設(shè)。加強(qiáng)水行政執(zhí)法需要有一支素質(zhì)高、作風(fēng)硬、能力強(qiáng)的執(zhí)法隊伍。通過開展水政監(jiān)察規(guī)范化建設(shè)和專職執(zhí)法隊伍建設(shè)，全省建立了5000多人的水政監(jiān)察隊伍，建立完善了省、市、縣三級水行政執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)，為依法開展水行政執(zhí)法提供了強(qiáng)有力的組織保障。與此同時，山東圍繞全面提高執(zhí)法隊伍整體素質(zhì)開展培訓(xùn)，改善執(zhí)法裝備，并逐步推行執(zhí)法責(zé)任制，水行政執(zhí)法能力得到了明顯提升。
三是優(yōu)化執(zhí)法環(huán)境。通過嚴(yán)格執(zhí)法和堅持不懈地組織開展水法規(guī)宣傳，社會公眾水法制意識逐步增強(qiáng)。2010年以來，省政府統(tǒng)一部署開展了水資源管理專項整治行動，全省共查出非法自備井19000多眼，立案查處非法取用水案件1500多件，全省水資源管理秩序明顯好轉(zhuǎn)。中央作出《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》后，山東連續(xù)兩年把水行政執(zhí)法納入了水利改革發(fā)展績效考核的重要內(nèi)容，引起了各級地方黨委、政府的高度重視，水行政執(zhí)法中的行政干預(yù)現(xiàn)象明顯減少，營造了良好的水行政執(zhí)法環(huán)境，保障了水行政執(zhí)法工作的順利開展。
