時間：2012-02-09來源：水利部
落實最嚴格水資源管理制度的重要舉措
—水利部副部長胡四一解讀《全國重要江河湖泊水功能區劃》
國務院近日正式批復了《全國重要江河湖泊水功能區劃（2011-2030年）》（以下簡稱《區劃》）。為了更好地貫徹落實《區劃》，日前，水利部副部長胡四一就《區劃》制定的重要意義，編制的依據、原則、范圍和目標等進行了解讀。
問：為什么要制定水功能區劃，有何重要意義？
答：水功能區是指為滿足水資源開發利用和節約保護的需求，根據水資源自然條件和開發利用現狀，按照流域綜合規劃、水資源保護規劃和經濟社會發展要求，在相應水域按其主導功能劃定范圍并執行相應水環境質量標準的水域。水功能區劃采用兩級體系。一級區劃分為保護區、保留區、開發利用區、緩沖區四類，旨在從宏觀上調整水資源開發利用與保護的關系，主要協調地區間用水關系，同時考慮區域可持續發展對水資源的需求；二級區劃將一級區劃中的開發利用區細化為飲用水源區、工業用水區、農業用水區、漁業用水區、景觀娛樂用水區、過渡區、排污控制區七類，主要協調不同用水行業間的關系。
制定水功能區劃，加強水功能區監督管理，對促進水資源合理開發和有效保護，落實最嚴格水資源管理制度，實現水資源可持續利用具有重要意義。
一是應對當前水資源保護嚴峻形勢的迫切需要。當前水資源短缺、水污染嚴重仍然是我國經濟社會可持續發展的主要瓶頸。根據《全國水資源綜合規劃》，目前全國多年平均總缺水量為536億立方米，主要由于河道外供水不足、超采地下水和擠占河道內生態環境用水所致。一些地區水資源開發已經接近或超過當地水資源承載能力，引發一系列生態環境問題。水污染狀況仍然十分嚴重，2010年，監測評價的3902個水功能區中水質達標率僅為46%；17.6萬公里河流中，38.6%的河長水質劣于Ⅲ類；339個省界斷面中，有48.7%的斷面水質劣于Ⅲ類，直接威脅城鄉飲水安全和人民身心健康。由于江河湖庫水域沒有明確的功能劃分和保護要求，出現了用水、排污布局不盡合理、開發利用與保護的關系不協調、水域保護目標不明確等問題，影響了水資源管理和保護工作的全面開展。編制和實施水功能區劃，就是要根據我國水資源的自然條件和經濟社會發展要求，確定不同水域的功能定位，明確管理目標，強化保護措施，實現水域的分類管理和保護，促進經濟社會發展與水資源承載能力相適應。
二是執行《水法》等有關法律法規的明確要求。《水法》第三十二條明確規定國務院水行政主管部門會同國務院環境保護行政主管部門、有關部門和有關省、自治區、直轄市人民政府，擬定國家確定的重要江河、湖泊的水功能區劃，報國務院批準。同時，要求按照水功能區對水質的要求和水體的自然凈化能力，核定該水域的納污能力，提出該水域的限制排污總量意見，對水功能區的水質狀況進行監測。制定和實施水功能區劃，是法律法規的明確要求。通過實施水功能區劃，處理好水資源開發利用和保護的關系，協調好整體和局部的關系，統籌好河流上下游、左右岸、省區間的關系，著力推進水資源管理和保護制度的有效實施。
三是實行最嚴格水資源管理制度的重要內容。中央水利工作會議和《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》（中發[2011]1號）明確要求把嚴格水資源管理作為加快轉變經濟發展方式的戰略舉措，《國務院關于實行最嚴格水資源管理制度的意見》（國發【2012】3號）對實施最嚴格水資源管理制度進行了全面部署，明確要求到2015年、2020年、2030年全國重要江河湖泊水功能區水質達標率分別提高到60%、80%、95%以上。此次國務院批復《區劃》，明確了大江大河干流及其主要支流、省界水體等重要水域的功能和目標，為水功能區限制納污紅線的實施提供了基礎支撐，為水資源開發利用與保護、水污染防治和水環境綜合治理提供了重要依據，有利于增強水功能區劃的指導性和權威性，維護國家水資源安全。
問：《區劃》是水利部會同有關部門和地方完成的，請介紹一下《區劃》的編制背景和過程？
答：1999年12月，水利部依據國務院“三定”規定，組織各流域管理機構和全國各省區開展了水功能區劃工作；2002年3月編制完成了《中國水功能區劃》，并在全國范圍內試行。2002年10月，修訂后的《水法》進一步明確了水功能區的法律地位。2003年，水利部頒布了《水功能區管理辦法》，明確了對水功能區的具體管理規定。同時，各省（區、市）積極推進水功能區劃工作，2001年10月～2008年8月期間，全國31個省、自治區、直轄市人民政府先后批復并實施了本轄區的水功能區劃。2010年5月，國務院以國函[2010]39號文批復了《太湖流域水功能區劃》。2010年11月，國家標準《水功能區劃分標準》（GB/T 50594-2010）正式頒布實施。
經過十多年的實踐和探索，水功能區劃體系已基本形成，在水資源保護和管理工作中發揮了重要作用，成為核定水域納污能力、制定相關規劃的重要基礎和主要依據。國務院批復的《全國水資源綜合規劃》，對全國 6684個水功能區進行了調查評價，提出了2020年全國主要江河湖泊水功能區水質達標率達80%，2030年全國江河湖泊水功能基本達標的規劃目標；《全國主體功能區規劃》也將2020年全國主要江河湖泊水功能區水質達標率達80%作為主要目標。
面對新形勢，在各省區批復的水功能區劃基礎上，2010年，水利部組織流域機構對省區批復的水功能區進行了全面復核。在此基礎上，會同國家發展改革委、環境保護部，組織各流域管理機構、各省（區、市）有關單位和水利部水規總院，編制完成了《區劃（征求意見稿）》。2010年12月，水利部、國家發展改革委、環境保護部聯合將《區劃（征求意見稿）》征求國家有關部委及全國各省、自治區、直轄市人民政府意見。根據反饋意見，與有關部委、省區進行了充分溝通和協商，經認真復核和論證，對《區劃》成果基本達成一致意見，修改完成《區劃（報批稿）》，于2011年11月報請國務院批準。2011年12月28日，國務院以國函[2011]167號文批復了《區劃》。
問：《區劃》的編制依據、原則、范圍和目標是什么？
答：《區劃》的編制依據主要有三個方面：一是法律法規的規定。《水法》第三十二條規定“國務院水行政主管部門會同國務院環境保護行政主管部門、有關部門和有關省、自治區、直轄市人民政府，按照流域綜合規劃、水資源保護規劃和經濟社會發展要求，擬定國家確定的重要江河、湖泊水功能區劃，報國務院批準”。
二是國家有關政策要求。《中共中央國務院關于加快水利改革發展的決定》明確提出，“到2020年，基本建成水資源保護和河湖健康保障體系，主要江河湖泊水功能區水質明顯改善”；“建立水功能區限制納污制度，確立水功能區限制納污紅線，從嚴核定水域納污容量，嚴格控制入河湖排污總量”。
三是國家有關重要規劃的要求。國務院批復的《全國水資源綜合規劃》和《全國主體功能區規劃》均明確提出，至2020年，主要江河湖泊水功能區水質達標率到80%左右；到2030年，全國江河湖泊水功能區基本實現達標。
《區劃》編制中遵循了四項原則，即：
（1）堅持可持續發展的原則。要充分發揮《區劃》在水資源管理、水污染防治、節能減排等工作中的約束和指導作用，協調好《區劃》與水資源綜合規劃、流域綜合規劃、國家主體功能區規劃、經濟社會發展規劃等相關規劃的關系，根據水資源和水環境承載能力及水生態系統保護要求，科學確定水域主體功能，統籌安排各有關行業和地區用水。水資源開發利用要體現支撐經濟社會發展的前瞻意識，要為未來水資源開發利用留有余地。
（2）統籌兼顧和突出重點相結合的原則。區劃以流域為單元，統籌兼顧上下游、左右岸、近遠期水資源及水生態保護目標與經濟社會發展需求，區劃體系和區劃指標既要考慮流域層次上的管理和保護，又要兼顧區域層次上不同的水資源分區特點和開發利用的合理需求。對城鎮集中飲用水源地和具有特殊保護要求的水域，應劃為保護區或飲用水源區并提出重點保護要求，切實保護水源，保障飲用水安全和生態安全。
（3）水質、水量、水生態并重的原則。這是水資源管理與生態環境保護相結合的要求。水功能區劃的制定和實施，既要考慮開發利用和保護對水量的需求，又要考慮其對水質的要求，還要顧及水生態服務功能的良性維持，尤要注意河源地區涵養水源的生態環境保護和河流下游水生態環境的改善與保護。
（4）尊重水域自然屬性的原則。尊重水域自然屬性，充分考慮水域原有的基本特點、所在區域自然環境、水資源及水生態的基本特點，科學制定和實施《區劃》，實現水資源的合理開發利用與有效保護。
《區劃》范圍是在全國31個省（區、市）人民政府批復的水功能區劃基礎上，按照實行最嚴格水資源管理制度要求，突出重點水域的保護，按照下列原則選定的：
一是國家重要江河干流及其主要支流的水功能區；二是重要的涉水國家級及省級自然保護區、國際重要濕地和重要的國家級水產種質資源保護區、跨流域調水水源地及重要飲用水水源地水功能區；三是國家重點湖庫水域的水功能區，主要包括對區域生態系統保護和水資源開發利用具有重要意義的湖泊和水庫水域的水功能區；四是主要省際邊界水域、重要河口水域等協調省際間用水關系以及內陸與海洋水域功能關系的水功能區。
《區劃》確定的目標是，力爭到2020年，重要江河湖庫水功能區水質達標率達到80%，到2030年，水質基本達標。
問：《區劃》是歷時多年完成的，請介紹一下《區劃》的主要成果？
答：《區劃》共涉及河流1027條，基本上是流域面積1000 km2以上的河流，約占全國1000 km2以上河流總數的2/3。《區劃》采用兩級水功能區劃體系，涉及總河長17.8萬公里，湖庫總面積4.33萬平方公里，共4493個水功能區（其中81％的水功能區水質目標為I—III類）。
（一）一級區劃。在宏觀上調整水資源開發利用與保護關系，協調地區間用水關系，劃分為4類。
1．保護區：對水資源保護、自然生態系統及珍稀瀕危物種保護具有重要意義的水域，水質目標為Ⅰ—Ⅱ類或維持現狀水質。共618個，河長3.69萬公里（占總河長的20.7%)，湖庫面積3.34萬平方公里（占面積的77%）。
2．保留區：指目前水資源開發利用程度不高、為今后水資源可持續利用而保留的水域，水質目標為Ⅰ—Ⅲ類或維持現狀水質。共679個，河長5.57萬公里（占總河長的31.3%)，湖庫面積0.27萬平方公里（占總面積的6.2%）。
3．開發利用區：為滿足工農業生產、城鎮生活、漁業、娛樂等功能需求的水域，水質目標在二級區劃中確定。
4．緩沖區：為協調省際間、用水矛盾突出地區間用水關系的水域，水質目標根據實際需要確定或維持現狀水質。共458個，河長1.36萬公里（占總河長的7.6%)，湖庫面積0.05萬平方公里（占總面積的1.1%）。
（二）二級區劃。在一級區劃的開發利用區內，細化水域使用功能類型及功能排序，協調不同用水行業間關系，劃分為飲用水源區、工業用水區、農業用水區、漁業用水區、景觀娛樂用水區、過渡區、排污控制區7類二級水功能區，水質目標根據有關標準確定。共2738個二級水功能區，河長7.2萬公里（占總河長的40.4%)，湖庫面積0.68萬平方公里（占總面積的15.7%)，其中農業用水區、工業用水區和飲用水源區所占比重較大。
問：國務院關于《區劃》的批復中有什么要求？
答：國務院在批復中，明確提出《區劃》是全國水資源開發利用與保護、水污染防治和水環境綜合治理的重要依據。要根據不同水域的功能定位，實行分類保護和管理，促進經濟社會發展與水資源承載能力相適應。力爭到2020年水功能區水質達標率達到80%，到2030年水質基本達標。
國務院對各地區和有關部門貫徹落實《區劃》工作提出了明確要求：
一是要求水利部會同有關部門和地方人民政府認真組織實施《區劃》。
二是要求各地區和有關部門要加強領導，密切配合，加大投入，制定相應措施，完善管理規定，如期實現各水功能區水質目標。要求在水資源管理、水污染防治、節能減排等工作中嚴格執行《區劃》要求，協調好《區劃》與國民經濟和社會發展、主體功能區、土地利用、城市建設等相關規劃的關系。
三是要求縣級以上人民政府水行政主管部門和流域管理機構要按照《區劃》對水質的要求和水體的自然凈化能力，核定水域納污能力，提出限制排污總量意見。要加強對水功能區水質、水量動態監測和入河排污口管理，對排污量超出限制總量的地區，限制審批新增取水和入河排污口。要加強水功能區監管能力建設，建立水功能區水質達標評價體系，定期向有關人民政府報告水功能區水質達標狀況。
問：《區劃》就要開始實施了，請介紹一下水利部貫徹落實《區劃》的計劃？
答：《區劃》的貫徹落實是一項重大任務。2012年1月30日，在全國水利廳局長會議上，我部領導對《區劃》的貫徹實施進行了全面部署。當前，各級水行政主管部門和流域管理機構已經把《區劃》的貫徹實施列為重要議事日程，作為貫徹落實中央2011年1號文件和中央水利工作會議精神，加快水利改革發展的重要舉措，作為水資源管理與保護工作的重要任務。同時，結合本地區、本部門的實際情況，會同有關部門，認真制定貫徹實施方案，確保《區劃》的各項要求不折不扣地落到實處，發揮好《區劃》的重大基礎性作用。
一是做好《區劃》的宣傳貫徹工作。水利部將會同國家發改委、環保部盡快印發《區劃》，明確貫徹落實國務院批復的要求。同時，加大宣傳力度，不斷增強各有關方面對水功能區劃工作的重視程度，為全面推進水功能區劃工作營造良好的社會環境和輿論氛圍。
二是要加強與各有關部門和地方的協調配合。做好政策上的銜接，協調好水功能區劃與國民經濟和社會發展、主體功能區、土地利用、城市建設等相關規劃的關系。加強與各部門和各地區的密切配合，在節能減排、污染防治、水資源保護等各方面采取有力措施，落實水功能區劃要求，強化《區劃》的指導和約束作用，改善水體功能，共同推進水功能區目標的實現。
三是做好相關規劃的編制與實施工作。開展全國水資源保護規劃編制工作，做好水資源保護工作的頂層設計，將《區劃》要求落實到各項水資源保護工作中。按照《區劃》對水質的要求和水體的自然凈化能力，核定水域納污能力，提出限制排污總量意見，做好與水污染防治規劃的銜接。
四是嚴格水功能區的監督管理。按照國務院批復要求，要加強水功能區的動態監測，不斷提高全國重要江河湖泊水功能區的監測覆蓋度；建立水功能區水質達標評價體系，定期將全國重要江河湖泊水功能區達標評價結果向有關人民政府報告；同時，要強化入河排污口監管，嚴格入河排污口設置同意許可，對排污量超出限制排污總量的地區，限制審批新增取水和入河排污口；要制定最嚴格水資源管理制度的考核辦法，開展水功能區水質達標目標考核，建立獎懲制度，考核結果作為地方政府領導綜合考核評估的重要依據。
五是不斷完善水功能區管理的制度和保障措施。完善水功能區管理的法律法規，抓緊研究制定《水功能區管理條例》，完善水功能區監督管理的各項制度；要加強領導，密切配合，不斷加大水功能區監督管理的投入力度。
